Partenariats Public Privé (PPP) : un endettement caché.
Les mondes politiques et économiques bruissent de plus en plus ces derniers temps autour des risques potentiels, et parfois confirmés, pour les finances publiques lorsque l’Etat fait appel de processus de partenariats public privé[A] (PPP).
Il faut tout de suite rappeler que les PPP sont encadrés et promus par l’Etat Français comme on peut le découvrir sur le portail du Ministère de l’Economie avec la Mission d’appui aux partenariats publics-privés -MAPP[B].
Les PPP sont assortis de dispositions « sociales », notamment par l’application de clauses intégrant des travaux d’insertion pour des personnes éloignées de l’emploi[C], qui peuvent les teinter d’un rôle « social » mais qui ne peuvent masquer les critiques qui se font jour quant au risque d’un endettement public « caché » qui ne peut qu’accroître la dette publique abyssale de l’Etat Français, des collectivités territoriales, et au final, du citoyen contribuable.
C’est ce que dénoncent depuis quelque temps déjà des spécialistes tel Denis DESSUS[D] comme on a pu le lire dans les pages du quotidien Le Monde en 2010 (cf. http://www.lemonde.fr/idees/article/2010/04/27/l-endettement-cache-de-la-france-par-denis-dessus_1342858_3232.html ). Il note tout d’abord à propos des PPP « …que c'est une procédure de stricte exception car le Conseil constitutionnel en a, par deux fois, limité l'usage à cause des risques constitutionnels d'atteinte aux bons usages des deniers publics et à l'égalité devant la commande publique ». Il pointe aussi pêle-mêle une méthode qui limite la concurrence en faveur d’entreprises « majors », conduit à un coût de l’emprunt privé plus élevé que celui concédé aux collectivités publiques, des marges financières importantes pour l’entreprise choisie pour la construction de l’ouvrage, sa maintenance, son exploitation…
Les exemples des conséquences quantitatives et qualitatives pour le contribuable, et l’usager, dans de tels marchés viennent conforter les dires de D. DESSUS : le Grand Stade de Lille, l’hôpital d’Ile de France, universités, prisons…comme l’a bien souligné l’excellent reportage de l’émission « Pièces à conviction » diffusée le 17 octobre 2012 : les coûts de possession, par le loyer payé durant 30 ou 40 ans, sont sans rapport avec le service rendu, les malfaçons, les dysfonctionnements, les risques de sécurité dans l’exploitation de l’ouvrage… On trouvera d’autres témoignages de telles pratiques chez nos voisins anglais, pays précurseur des PPP, comme dans le cas d’un hôpital au sud de Londres où la gabegie financière le dispute aux accidents chez les patients.
Pour la France l’exemple désastreux du contrat PPP pour le Centre Hospitalier sud-francilien de Corbeil-Essonnes, raconté dans Marianne.net, montre un cas de retard important dans la date de mise en exploitation et une impossibilité pour la direction de l’hôpital de régler un loyer de 46 millions d’euros/an.
Dés 2009 D. DESSUS alertait sur les dérives de ces PPP en écrivant : « Pour des opérations publiques, si le PPP garantit un coût global, il s’agit d’un coût très élevé, loin des résultats permis par des solutions fines et adaptées au cas par cas, portées par une maîtrise d’œuvre indépendante des intérêts de l’entreprise, aux côtés d’un maître d’ouvrage public responsable recherchant le meilleur service pour ses concitoyens, seule solution qualitativement et économiquement satisfaisante ».
Mais il n’est plus depuis le seul à s’inquiéter sur la multiplication de tels partenariats.
Le nouveau ministre du Budget, Jérôme CAHUZAC, évoque dernièrement un investissement public confié au privé sous forme de contrats qui « coûtent trop cher sur le long terme ». Il juge que « Cette façon de masquer l'impécuniosité de l'Etat est dangereuse à terme ».
Le tout récent rapport du conseiller d’Etat Roland PEYLET vient porter la critique du Plan Campus initié du temps de Nicolas Sarkozy et on reprendra certains propos consultables dans ce rapport.
Sur la question du PPP nous pouvons lire : « Or la loi réserve l’emploi de cette procédure à des situations limitativement définies commandées par l’urgence, la complexité ou l’existence d’un bilan entre coûts et avantages plus favorable que dans un autre mode de commande. On ne pouvait être assuré par avance que l’un de ces critères se trouverait satisfait.
Il revient à la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP), organisme placé sous l’autorité du ministre chargé de l’Economie, d’apprécier si tel est le cas, ce qu’elle a fait chaque fois que cela lui a été demandé. Il n’appartenait pas à la mission d’évaluation de s’interroger sur la pertinence des modèles financiers employés. Ceux-ci lui ont paru cependant difficilement pénétrables et leurs paramètres insuffisamment partagés. En particulier l’évaluation précise de la contrepartie financière des risques supposés transférés au partenaire privé et même la nature exacte de ceux-ci lui ont semblé assez souvent peu aisés à saisir par les établissements ».
Plus loin le rapporteur fait part de la difficulté d’appréciation du coût final de telles opérations : « Plusieurs estimations faites sur plusieurs projets montrent un quasi-doublement des charges à payer sur le long terme par rapport au montant de l’investissement équivalent qui serait réalisé en MOP sachant que le périmètre de ce qui est financé n’est plus le même et que les comparaisons restent difficiles ».
La ministre de l’enseignement supérieur, Geneviève FIORASO, en vient à critiquer le dogme des PPP comme le rapporte L’Humanité : «Un «moyen de reporter la dette sur les futures générations », pour la ministre de l’Enseignement supérieur, car ces loyers augmentent souvent au fil des ans, le projet pouvant coûter au final deux à quatre fois plus que prévu ».
Si cela montre bien que le citoyen, et mandant de nos élus, est écarté de la maîtrise de ces financements avec ses impôts, on peut, comme le mentionne Sud-Ouest, parler ici d’une dette faussement « indolore » : « Le contenu des contrats passés vaut pourtant qu'on le regarde de près : clauses dissimulées, imprévus à la charge des collectivités, et coût final qui, parfois, explose. Les entreprises privées se frottent les mains. Le contribuable, lui, n'a plus qu'à payer ».
Le gouvernement de Jean-Marc AYRAULT s’inquiète enfin de telles pratiques dans le domaine de la santé ce qui le conduit récemment à légiférer par décret pour juguler le problème afférent à la construction des établissements hospitaliers. L’article 1er de ce décret énonce que : « Tout contrat de partenariat dont la conclusion est envisagée par l’Etat ou par un établissement public de l’Etat doté d’un comptable public donne lieu à une étude réalisée par le pouvoir adjudicateur visant à évaluer l’ensemble des conséquences de l’opération sur les finances publiques et la disponibilité des crédits et, lorsqu’il emporte occupation du domaine public ou privé de l’Etat, sa compatibilité avec les orientations de la politique immobilière de celui-ci ».
Reste à espérer que le mélange des rôles (pouvoir adjudicateur -l’Etat ou son représentant- et organisme d’étude) ne vienne pas inscrire un biais dans le résultat de telles études.
Au-delà il ne faut pas se cacher que les PPP sont encore des outils d’investissement privilégiés par certains élus, des groupes de pression, des représentants du monde économique.
Ainsi ces acteurs privés et étatiques se retrouvaient en octobre 2012 lors des Rencontres Internationales des PPP (LRIPPP) dont Le Moniteur.fr s’est fait l’écho.
Si la crise actuelle tempère leur enthousiasme ils ne désarment pas pour l’avenir et pavoisent quand François BERGERE, directeur de la MAPPP, parle d’une année 2011 « exceptionnelle, hors normes à tous égards » où l’on comptabilise 41 contrats PPP pour un montant total de 5,6 milliards d’euros.
L’année 2012 semble moins favorable avec son cortège de mesures susceptibles de remettre en cause le système PPP : difficulté et cherté du financement privé, contraintes économiques et budgétaires, interrogations sur les orientations politiques du nouveau gouvernement…
Ce qui fait dire au directeur de la MAPPP que les PPP devront muter notamment en étant « plus sélectif en amont dans le choix des projets lancés, avec une phase plus systématique de vérification de la rentabilité socio-économique des projets pour les donneurs d’ordre publics ».
On aurait aimé que cette vérification d’une « utilité publique » soit systématique dans les contrats passés avec les grands groupes du BTP dans la construction ou l’étude des LGV !
Les puissants lobbies qui œuvrent dans l’ombre ou ouvertement pour la multiplication des PPP ne sont toutefois pas prêts de lâcher cette source de la manne publique.
On peut s’en rendre compte en parcourant le site du Club des PPP qui est loin des visées épicuriennes d’un club anglais ou d’une société de chasse… !
Il y est question des formidables retombées économiques sur l’emploi local pour le PPP de la LGV Tours-Bordeaux : on sait ce qu’il en est réellement quand on écoute la vérité rapportée par les entreprises locales, les demandeurs d’emploi en Poitou-Charentes[E].
Ce Club PPP possède aussi un réseau structuré et très actif dans le monde politique comme en témoigne un arrêté signé par François BAROIN en février 2012 fixant la composition du Comité de développement des partenariats public-privé où l’on relève entre autres les noms de Marie-Hélène DES ESGAULX (sénatrice de la Gironde), François BERGERE (directeur de la MAPPP), Hervé MARITON (député de la Drôme)… Marc Teyssier d’Orfeuil, délégué général du Club PPP, par ailleurs membre du Comité sus cité, a créé ce Club pour « sensibiliser les élus sur les possibilités offertes par le contrat de partenariat » ce qui constitue le moteur du lobbying pour ce type d’entité. On ne sera pas surpris alors de voir dans les innombrables partenaires privés du Club PPP les noms de Vinci, Bouygues, Alstom, Natixis … autour de RFF ou de la Caisse des Dépôts.
On verra aussi que ce Club utilise le levier bien connu du « petit déjeuner » avec les personnalités politiques (Thierry Mariani, Philippe Richert, Jérôme Cahuzac, Michel Rocard…), preuve d’une « proximité heureuse » pour faire avancer le parti des PPP qui s’épanouit au sein d’une structure dénommée Collège des Parlementaires des PPP où siègent Hervé NOVELLI, Michel GRALL, Marie-Hélène DES ESGAULX, Michel HOUEL.
Cette machinerie montre la puissance de tels rapprochements public-privé face au monde associatif qui défend avant tout l’utilité publique des infrastructures payées par le contribuable et destinées à l’usager/citoyen.
Si pour sa part la MAPPP évoque dans les principes applicables à la gouvernance publique des partenariats public-privé un arbitrage public sous la forme suivante :
Les responsables publics sont appelés à arbitrer entre les trois exigences inhérentes à tout projet de
PPP. Premièrement, le secteur public devrait faire un usage judicieux des fonds publics. Il revient au décideur public de s’assurer que le PPP est abordable, qu’il optimise la dépense publique et que les risques budgétaires tels que ceux liés aux passifs éventuels sont limités. Deuxièmement, il conviendrait que les demandes d’investissement provenant de secteurs divers tels que les transports, la santé ou l’éducation soient soigneusement jaugées les unes par rapport aux autres, de façon à choisir les projets offrant le meilleur rendement pour la société dans son ensemble. Troisièmement, les investisseurs privés souhaitent obtenir les meilleures conditions contractuelles possibles, ce qui passe souvent par une limitation du risque qu’ils prennent en charge. Or, un transfert insuffisant des risques vers le partenaire privé remet en cause l’objectif même des PPP. Il revient aux décideurs publics de trouver un équilibre entre les risques supportés par le secteur privé et ceux qui restent à la charge du secteur public, à l’issue d’une évaluation réaliste des tarifs contractuels
, on peut rester dubitatif quant à l’application effective de telles clauses pour des projets comme l’autoroute A65, la LGV Tours-Bordeaux[F], la LGV Rhin-Rhône, la LGV Lyon-Turin…
Mais le vent tourne peut être quand on apprend par Libération.fr que cette dernière infrastructure fait l’objet de vives critiques de la part de la Cour des Comptes. Catherine Coroller, journaliste, y dévoile que « Dans un référé adressé au Premier ministre le 1er août rendu public ce lundi [5/11/2012], la Cour des comptes "regrette" que le "pilotage" d'une "opération de cette ampleur et de cette complexité" ne "réponde pas aux exigences de rigueur nécessaires ».
La lecture du référé (ici) montre en particulier que la Cour conteste le choix technique d’un tunnel de grande longueur alors « qu’il apparaît que d’autres solutions techniques alternatives moins coûteuses ont été écartées sans avoir toutes été complètement explorées de façon approfondie ».
De même il souligne que différentes études et rapports recommandaient de différer ce projet notamment du fait d’une évolution de trafics sur cet axe qui avait été surestimée par rapport aux valeurs relevées de nos jours.
Par ailleurs la Cour estime que « le pilotage de cette opération ne répond pas aux exigences de rigueur nécessaires dans la conduite d’un projet d’infrastructure de cette ampleur et de cette complexité ».
Elle s’inquiète d’une explosion des coûts prévisionnels du projet quand on lit : « Ainsi, le budget du programme d’étude et de travaux préliminaires, estimé initialement à 320M€, puis à 371 M€, a été porté à 534,5 M€ dés le mois de mars 2002, puis ensuite à 628,8M€, dans le programme 2006. Les estimations présentées à la conférence intergouvernementale du 2 décembre 2010 l’ont porté à 901M€.
Où s’arrêtera une telle dérive budgétaire exponentielle portée par la puissance publique, et si critique pour la dette de la Nation en ces temps de crise, sachant que l’estimation révisée de l’ensemble de la partie commune française/italienne s’élève à 10,259 milliards d’euros (valeur 2010) hors frais financiers, frais de maîtrise d’ouvrage et études et travaux préliminaires ?!
Et on ne peut qu’être inquiet en apprenant plus loin : « Du fait notamment du renforcement des règles de sécurité dans les tunnels et du changement de tracé de la partie commune, l’estimation du coût global du projet, y compris les accès, est passée en euros courants de 12 Md€ [milliards d’euros] en 2002 à plus de 20 Md€ (présentation du dossier d’avant-projet sommaire des accès) en 2009, puis à 24 Md€ (évaluation socio-économique de février 2011), voire 26,1 Md€ selon les dernières données communiquées par la direction générale du Trésor ».
On prend peur quand on se rappelle que Nicolas Sarkozy entendait mettre en chantier 2000 à 4000 km de LGV dans les années à venir !
On sera conforté dans notre crainte des Grands Projets Inutiles Imposés (GPII) quand le même référé de la Cour des Comptes fait état de prévisions de trafics surestimés, de plan de financement mal défini et de faible rentabilité socioéconomique pour cette LGV Lyon Turin.
Au final la Cour croit pouvoir recommander :
- de ne pas fermer trop rapidement l’alternative consistant à améliorer la ligne existante
- si le projet doit être poursuivi, d’étudier les mesures éventuellement contraignantes de report du trafic transalpin de la route vers la voie ferrée.
Des recommandations que bien des associations de défense de l’environnement soucieuses du bien public peuvent reprendre à leur compte en particulier pour l’amélioration des voies existantes.
On nous rétorquera que ce projet procède d’un montage financier particulier entre l’Etat Français et l’Etat Italien[G] qui ne s’inscrit pas dans un PPP même si le ministère du développement durable parle d’optimisation des coûts (ici) en ces termes : « A cet effet, il sera recherché un transfert optimal des risques entre le secteur public et le secteur privé, relativement aux risques liés à la conception, à la construction, au financement, à l’exploitation, à l’entretien et au renouvellement de l’ouvrage et de ses équipements. Il est ainsi primordial de prendre en compte le cycle de vie de l’ensemble du projet dès sa phase de conception ».
Mais qu’en serait-il si un tel projet était prévu en concession ou PPP ?
Son coût serait-il plus faible, sa réalisation plus fiable ? On peut en douter au vu des exemples cités plus haut .
Pour conclure, suite aux différentes réflexions sur les PPP et leurs pièges, que pouvons-nous en déduire ?
Après une période euphorique où nos décideurs publics en terme d’infrastructures ont, souvent sans en connaître les méandres administratifs et les implications financières à terme, emboité le pas des chantres des PPP, le temps semble être venu d’un réveil de la conscience publique.
Alertée par des économistes indépendants, des associatifs au fait des GPII, les rapports de la LOTI ou de la Cour des Comptes, les alertes devant l’ampleur des projets imaginés (mais non budgétés) dans le SNIT, les responsables ministériels issus des élections de mai 2012 (Finances, Budget, Transports…) semblent plus réceptifs aux risques d’une poursuite d’une politique en matière de financement des infrastructures qui creuserait fortement la dette publique.
Cette prise de conscience, néanmoins tardive dans un contexte de crise durable, trouve de plus en plus d’écho et la mise en place d’une commission de réflexion et de hiérarchisation des projets inscrits au SNIT (Commission lancée par F. Cuvillier, ministre des transports) en est un marqueur fort.
On peut parier qu’elle saura agréger les estimations financières afférentes aux différents projets et tenir compte des enseignements issus des rapports LOTI et de la Cour des Comptes pour démasquer des processus d’un endettement caché pour le contribuable et les prochaines générations.
Jean-Robert Thomas 6 novembre 2012
[A] Le partenariat public privé (PPP) est un terme générique qui rassemble toutes les formes de coopération de l’administration avec le secteur privé en vue de la réalisation, du financement et de l’exploitation d’un ouvrage ou d’un service public. Le PPP implique un financement privé et une maîtrise d’ouvrage privée (cf. http://www.economie.gouv.fr/files/directions_services/ppp/guide_clauses_sociales_ppp.pdf )
[B] On notera que la MAPPP a déclaré éligible à la garantie d’Etat 7 dossiers en 2010 dont la LGV SEA Tours-Bordeaux.
[C] On peut se référer au guide des clauses sociales dans les partenariats public-privé http://www.economie.gouv.fr/files/directions_services/ppp/guide_clauses_sociales_ppp.pdf
[D] Vice-président du Conseil National des Architectes
[E] Les annonces tonitruantes de RFF ou des thuriféraires des LGV sont loin d’être transformées en emplois locaux en CDI. Preuve que l’emploi résultant risque d’être précaire (CDD au mieux, intérim souvent) Manpower, leader du travail temporaire, mise sur la LGV Tours-Bordeaux. Quand cette société pérore sur l’embauche de 10 000 personnes sur ce chantier, Sud-Ouest indique un potentiel de 4500 emplois au global dont 1300 en emploi net.
[F] La LGV Tours-Bordeaux est construite au titre d’une concession mais qui s’apparente, aux dires de la MAPPP à un contrat en PPP (voir http://www.economie.gouv.fr/files/directions_services/ppp/rapport_activite_2011.pdf page 6).
[G] Le financement de la LGV Lyon-Turin provient des budgets de la France, de l’Italie et de l’UE (cf. http://www.ltf-sas.com/pages/articles.php?art_id=22 )
