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19 février 2017 7 19 /02 /février /2017 08:30
Source L'Usine Nouvelle

Source L'Usine Nouvelle

Évaluation socio-économique et décision politique

 

Nous avons à plusieurs reprises fait appel à l'évaluation socio-économique pour mesurer et critiquer la rentabilité, et au delà le qualificatif « d'utilité publique », du projet GPSO.

La parution récente d'un rapport de l'Inspection Générale des Finances vient à propos éclairer nos analyses.

Le rapport vient de paraître sous la référence suivante :

Rapport IGF n° 2016-M-058 de décembre 2016.

ÉVALUATION DES PROCÉDURES D’ÉVALUATION SOCIO-ÉCONOMIQUE DES PROJETS D’INVESTISSEMENTS PUBLICS

Il est accessible par le lien ci-dessous :

 

http://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/IGF%20internet/2.RapportsPublics/2016/2016-M-058.pdf

 

Dès la synthèse de ce rapport (p2) on relève le paradoxe d'une évaluation socio-économique inscrite dans la législation française mais parfois ignorée, voire contestée, par SNCF Réseau et , chose plus incongrue, par nos représentants élus.

« le rôle de l’évaluation socio-économique et des contre-expertises dans la prise de décision semble très limité, d’autant que son influence est parfois contestée : elle est souvent confondue avec l’analyse financière et peut également apparaître, à certains égards, comme une rationalité d’experts, à laquelle la décision publique ne peut être réduite »

Le ton est donné et nous allons poursuivre la lecture du rapport pour en souligner les apports dans le débat sur le thème de l'évaluation socio-économique en matière d'investissements publics qui relève de la sphère du Commissariat Général à l'Investissement.

Comme le souligne l'IGF l'évaluation socio-économique devrait se situer très en amont des projets d'investissements :

« Pour renforcer concrètement l’utilité de l’évaluation socio-économique, celle-ci doit trouver une place le plus en amont possible dans l’élaboration et la décision des projets d’investissements, y compris des « programmes » lorsque ces derniers les précèdent. ».

On peut regretter que cette pratique n'ait pas été appliquée avec suffisamment de rigueur par RFF (SNCF Réseau) pour le GPSO ; l'analyse socio-économique n'a été confiée au CGI qu'au mois d'avril 2014 pour une EUP lancée au 4ème trimestre de la même année. Elle s'appuyait sur les données de RFF qui circoncisaient ainsi le dossier économique sur la prédétermination du projet.

L'autre biais qui semble transparaître dans les propos des rapporteurs de l'IGF concerne le domaine d'application de l'évaluation socio-économique.

Ils soulignent (§1,1,1) que l'application des nouvelles normes découlant de l'article 17 de la LPFP pour 2012-2017 et le décret n°2013-1211 a pu être contestée par les porteurs de projets.

Dans le projet qui nous intéresse (le GPSO avec ses LN et aussi les AFSB et AFNT) on doit relever que l'IGF ouvre la porte à une interprétation dangereuse des textes par le maître d'ouvrage(cf. §1,1,1 note 8) :

« Le ministère des transports considère que les obligations réglementaires actuelles ne s’y appliquant pas (elles concernent les projets de développement d’infrastructures), de nouvelles obligations d’évaluation des projets dans l’entretien et le renouvellement du réseau retarderaient les opérations qui ne sont pas, en principe, soumises à un arbitrage d’opportunité ».

L'IGF pointe aussi l’ambiguïté qui recouvre la notion de « projet d'investissement public » quand on lit (p4) :

« La notion de « projet » d’investissement public n’est pas non plus sans poser de difficultés :
elle apparaît, selon le CGI, avec le lancement des études préalables, mais nombre de porteurs de projets ne souhaitent porter à connaissance que les projets matures, suffisamment réfléchis et soutenus en interne »

On retrouve là notre questionnement sur un dossier d'EUP étudié de longue date par RFF, fortement verrouillé par de multiples décisions politiques entre 2005 (débat public) et 2013 (décision ministérielle de lancement de l'EUP).

Sans contester que RFF ait présenté une analyse socio-économique pour les AFSB et AFNT la remarque de l'IGF nous recommande d'être attentif quant à l'applicabilité réelle des normes et conclusions des analyses dans les décisions politiques finales de lancement des AFSB ou AFNT.

On devra s'attarder sur la remarque de l'IGF reliant analyse socio-économique et nature des financements publics retenus comme exprimé page 4 du rapport :

« Le silence du texte traduit l’exclusion des financements des collectivités territoriales et de l’Union européenne et ce, même si l’État apporte une contribution financière (lorsque celle-ci est inférieure à 20 M€). En revanche, tous les projets sont concernés dès lors que le financement public (des personnes visées par le décret) est avéré, même si le projet est réalisé par un tiers – une entité privée (via un partenariat public-privé (PPP) ou une société de projet) comme une collectivité locale »

L'IGF recommande d'ailleurs une clarification du champ d'application de la norme qui devrait inclure (cf. §1,1,2) « les projets d'entretien et renouvellement des réseaux dont le poids financier est significatif 1en France compte tenu du niveau d'équipement en infrastructures »

Enfin, et cette recommandation est pertinente dans le cas des AFSB et AFNT, l'IGF pointe la pratique du saucissonnage de projet en écrivant : 

« une computation des seuils par « regroupement de projets », afin de lutter contre les pratiques de « saucissonnage » artificielles et de porter un regard socio-économique sur les projets à l’échelle pertinente (qui n’est pas par exemple celle du département qui se dote de tablettes numériques ou de bornes de recharge électrique, mais bien du plan national de déploiement). Cette notion de « regroupement de projets » et celle de « programme » mériteraient d’être précisées dans la circulaire, de sorte à ce que soient concernés l’ensemble des investissements dont l’évaluation socio-économique présente un intérêt pour éclairer la décision »

Elle fait ainsi une proposition n°1 :

« Clarifier, dans une circulaire interministérielle, le champ d’application du décret, notamment concernant l’intégration des projets d’entretien et de renouvellement des réseaux d’infrastructures et l’approche par regroupement de projets »

On remarquera aussi que l'IGF préconise d'étendre l'évaluation socio-économique aux projets d'investissements des collectivités territoriales :

« Proposition n° 3 : Concernant l’évaluation socio-économique des projets d’investissements des collectivités territoriales, élaborer des référentiels méthodologiques simplifiés et adaptés. Envisager sur cette base d’étendre l’obligation d’évaluation socio-économique aux projets locaux, pour présentation aux assemblées délibérantes. Prévoir enfin une contre-expertise pour les projets les plus significatifs ».

Cette proposition semble importante à retenir si l'on la rapproche des modalités proposées par l'Etat , SNCF réseau et les collectivités territoriales2 pour financer les AFSB et AFNT.

Est-ce que ces collectivités présenteront elles-mêmes les dossiers à une évaluation socio-économiques ou bien se garderont-elles de cette procédure pour se masquer derrière l'analyse socio-économique RFF et CGI de l'EUP de 2014 ?

L'IGF pointe aussi un défaut majeur de l'expertise socio-économique au regard de la décision politique. Elle écrit (cf. §1,3) :

« 1.3. La crédibilité, l’indépendance et l’efficacité des contre-expertises sont assurées par le CGI, mais leur influence sur la décision publique reste à ce stade incertaine
La contre-expertise, créée par l’article 17 de la LPFP pour 2012-2017 et précisée par l’article 3 du décret n° 2013-1211, doit porter un regard sur l’évaluation socio-économique réalisée par le porteur de projet, qui est placé en situation de « juge et partie » : le maître d’ouvrage (comme les bureaux d’études qui l’appuient) ont en effet un intérêt à la réalisation du projet, ce qui génère des biais d’optimisme
. Les contre-experts doivent, dans leur rapport, « valide[r] et, le cas échéant, actualise[r] les hypothèses du dossier d’évaluation socio-économique, s’assure[r] de la pertinence des méthodes utilisées et évalue[r] les résultats qui en découlent » (III de l’article 3 du décret). ».

Par ailleurs l'IGF signale que le CGI a rendu un avis favorable dans 89% des cas examinés entre 2013 et 2016, indicateur montrant que le CGI « a délibérément choisi de ne pas s'opposer frontalement aux projets... ».

Les exemples rapportés par l'IGF concernant le GPSO et la LGV Poitiers-Limoges montrent toutefois que l'analyse socio-économique du CGI est attendue et consultée par les acteurs du projet (décideurs, maître d'ouvrage et aussi le citoyen).

La proposition n°8 de l'IGF (cf. page 19) vient toutefois nuancer l'ouverture à la diffusion publique des évaluations du CGI ce qui nous semble préjudiciable à l'exercice d'une réelle démocratie participative et à une transparence indispensable en la matière. Les dispositions de la proposition n°9 peuvent renforcer le trouble en la matière.

On soulignera toutefois les recommandations de l'IGF en matière de processus continue et progressif dans un projet d'investissement public où l'analyse socio-économique serait placée très en amont (cf. graphique 10 page 30). L'application d'un tel processus dans le cas du GPSO aurait pu montrer très tôt la faible rentabilité socio-économique du projet.

La proposition n°14 de l'IGF (cf. page 32) vient poser le principe d'une « comitologie interministérielle » sensée pondérer une décision tardive et unique par un seul ministre.

De plus une hiérarchisation des projets d'investissements publics serait souhaitable avec pragmatisme et prise en compte des capacités budgétaires réelles des organes de financement (Etat, collectivités...). On évoque dans ce domaine la pertinence des travaux de la Commission Mobilité 21 même si ceux-ci, à notre avis, ont été dans leur mise en application sous « contrainte politique ».

La proposition n°15 de l'IGF (cf. page 34) peut palier à la démarche aléatoire constatée dans bien des projets de la part des différents gouvernements et ministères depuis des années.

On retiendra enfin dans les conclusions de l'IGF l'enseignement lié à l'analyse socio-économique comme partie indispensable dans l'appréciation et la décision dans la conduite d'un projet d'investissement public :

« la mesure de l’utilité socio-économique ne doit pas être réduite au seul calcul de la VAN-SE, ni confondue avec la rentabilité budgétaire et financière (malgré des terminologies souvent proches) ou avec une rationalité technocratique transcendante. Pour éclairer véritablement la décision publique, la « rationalité » socio-économique doit se rendre accessible. Elle gagne d’ailleurs à être présentée comme un élément de prise de décision parmi d’autres, comme en témoignent son rôle dans les choix de la commission Mobilité 21 ou son appréciation par le Conseil d’État dans sa théorie du bilan ».

En conclusion nous voulons retenir de ce rapport nombre de constats et de préconisations qui éclairent le volet socio-économique indispensable et incontournable en matière d'investissement public notamment dans le secteurs des transports.

Ce rapport arrive toutefois un peu tard dans le projet GPSO.

Les enseignements qu'il relève doivent néanmoins être versés comme argumentaires dans les recours que nous avons portés contre les DUP du GPSO (AFSB, AFNT et LN) afin de renforcer notre dénonciation quant au poids politique des décideurs au détriment d'une réelle évaluation de l'utilité publique.

 

Pour LGVEA

Le président Jean-Robert Thomas

15/02/2017

 


 

 

1L'IGF porte une note en bas de page : À titre d’exemple dans le seul secteur des transports, SNCF Réseau aurait présenté en juillet 2015 une hausse des dépenses de rénovation pour atteindre 3,5 Mds€ en 2020 (contre 900 M€ en 2005), en parallèle des investissements de développement du réseau qui représenteraient à cette date 1,6 Md€. (Source : rapport

d’information sénatorial sur le financement des infrastructures de transport - 28 septembre 2016).

2On évoque à plusieurs reprises dans différents documents officiels (déclaration du ministre, des présidents de régions et métropoles...) que le financement des AFSB et AFNT proviendraient des fonds des CPER

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A cet effet il nous semble important de mettre à votre disposition les présentations publiques que nous sommes amenés à faire lors de réunions publiques. Ainsi nous débutons cette rubrique en proposant la consultation de la présentation faite le 8 juillet à Saint Médard d'Eyrans à l'occasion de l'Assemblée Constituante de notre association.

Bon visionnage. J.R . Thomas

 

Cliquer ici:

 http://sd-2.archive-host.com/membres/up/8889538985686605/reunionspubliques/Module_presentation_AG_constituante_V2.ppt

 

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